شفافیت

سنگی بزرگ که به سوی هدف نرفت

روز یک شنبه 23 تیرماه 1398 دکتر حسن امامی در نشست دوره ای موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی در مورد لایحه شفافیت سخن گفت در این نشست که با حضور ریاست محترم موسسه، معاونین، مدیران گروه و کارشناسان برگزار شد مباحث مهمی در این خصوص مطرح شد که برآن شدیم تا مصاحبه ای با ایشان انجام دهیم.

* لطفا” در مورد شفافیت بیشتر صحبت کنید مشکل چیست؟

دکتر امامی : امروزه “شفافیت” یکی از واژه های پر کاربرد توسط مسئولین و رسانه هاست؛ مردم نیز در مورد آن صحبت‌های بسیاری شنیده‌اند. امّا از آنجایی که شفافیت مفهومی «بدیهی» تلقّی می‌گردد، افراد از کنار تعریف و روشن‌ کردن مفهوم آن می‌گذرند و به ابعاد مختلف آن نمی‌پردازند و این موضوع تا آنجا پیش رفته است که شفافیت با وجود کاربرد فراوان، به مفهومی گنگ تبدیل شده است. شفافیت یک مسئله مهم اجتماعی و یکی از شاخص‌های هشت‌گانه‌ای است که توسط برنامه توسعه سازمان ملل (UNDP)[1] و بانک جهانی مطرح شده است. همچنین این اصل به عنوان یکی از اصول حکمرانی خوب همواره مطرح بوده است. شفافیت در عرصه های مختلف، تعاریف متفاوتی دارد؛ تعریف شفافیت از منظر حقوقی، شفافیت از منظر اقتصادی و مالی، شفافیت از منظر سیاسی و حکومتی و  غیره …در کنار این موضوعات مسائلی همچون شفافیت و تعارض منافع، اجزای شفافیت، ابعاد شفافیت، تفاوت شفافیت، افشاگری و گزارش‌گری تخلف، ابهام در شفافیت و مسائلی همچون فساد به عنوان مهم‌ترین موضوعاتی هستند که سالیان متمادی مورد بحث بوده است. برای مثال در مورد عملکرد شفاف بیش از حد مطلب ارائه شده است. سوال این است عملکرد شفاف به چه معناست؟ این عملکرد برای چه کسی (مردم، هیأت مدیره و…) شفاف است؟ چه اطلاعاتی انتشار داده است که به منزله شفاف بودن عملکرد سازمان است؟ این اطلاعات در چه قالبی انتشار یافته‌اند؟ آیا شاخصی برای اندازه‌گیری میزان شفاف بودن سازمان وجود دارد؟ آیا ذی‌نفعان سازمان امکان دسترسی به این اطلاعات را دارند؟ این دسترسی چگونه است؟ از چه طریق سازمان اطلاعات را در اختیار متقاضیان قرار می‌دهد؟ انتشار اطلاعات به صورت رایگان است یا هزینه‌ای دارد؟ آیا این اطلاعات به‌روز، منظم و کامل هستند؟ حق انتشار اطلاعات به چه نحوی است؟ و سوالات مختلف دیگر.. طبق تعریف سازمان ملل متحد، پاسخگویی و شفافیت، پایه‌های لازم الاجرای نظارت مردم سالارانه هستند که بخش دولتی، خصوصی و جامعه مدنی را به تمرکز بر نتایج، پیگیری اهداف روشن، توسعه راهبردهای موثر، نظارت بر عملکرد و گزارش آن وادار می‌کنند. شفافیت شامل تسهیل دستیابی شهروندان به اطلاعات و درک سازوکارهای تصمیم‌گیری توسط آنان است. پس قلمرو شفافیت و برداشت های مختلف از آن همواره خود چالشی بر موضوع شفافیت بوده که موجب عدم شفافیت موضوع شده است.

* بین حکمرانی خوب و شفافیت چه رابطه ای وجود دارد؟

دکتر امامی : آن دسته از ویژگی ها و مشخصه هایی که دولت به واسطه برخورداری از آنها به عملکردهای اقتصادی مطلوبی دست یافته است برحسب مطالعات مختلف با تغییراتی همراه بوده اند اما این تغییرات به هیچ وجه منافی همدیگر نیستند بلکه بعضی از مطالعات نسبت به بعضی دیگر کامل ترند. یک مبنای اساسی برای ویژگی های حکمرانی خوب، شاخص های هشت گانه ای است که توسط برنامه توسعه سازمان ملل و بانک جهانی مطرح شده اند. این شاخص ها به ترتیب عبارتند از: مشارکت، حاکمیت قانون، شفافیت، مسوولیت پذیری،  اجماع سازی، عدالت و انصاف، کارایی و اثربخشی و پاسخگویی است. شفافیت به معنی جریان آزاد اطلاعات و قابلیت دسترسی سهل و آسان به آن برای تمامی ذی نفعان مربوطه است. اطلاعات باید به اندازه کافی و به صورت قابل فهم در دسترس باشند و از طرف دیگر اتخاذ تصمیمات و اجرای آنها از قوانین و مقررات مشخصی پیروی کند. شفافیت به عنوان یکی از اصول حکمرانی خوب همواره مطرح بوده است. زمانی که جامعه از شفافیت امور و قوانین بی بهره باشد زمینه های مختلفی برای حرکت در تاریکی فراهم می شود. شفافيت در مقابل پنهان و پنهان‌کاري به کار مي‌رود و به مفهوم شريک ‌ساختن آزادانه و آسان اطلاعات توسط رسانه‌ها با مردم و شهروندان مي‌باشد. شفافيت اصلي است که براساس آن افراد بتوانند از تصميمات اداري، خدمات عامه و معاملات تجارتي که زندگي آنها را تحت تأثير قرار مي‌دهد، مطلع گردند. براساس اين اصل، نه تنها شيوه‌هاي تصميم‌گيري و امور اجرایی، بلکه رفتار و عملکرد اداري قابل پيش بيني و قابل درک باشد. در نبود شفافیت زمینه فساد فراهم می شود. وقتی قوانین مبهم باشد زمینه فرار از قوانین فراهم می شود. وقتی رفتار ها درست تعریف نشود امکان انحراف وجود دارد.

*نظر موافقان و مخالفان در خصوص لایحه شفافیت چه بود؟

دکتر امامی : از ابتدای انتشار این لایحه، در فلسفه وجودی لایحه شفافیت بطور مستقل،  دو نگرش موافقان و مخالفان شکل گرفت. مهمترین دلیل موافقان آن بود که قوانین مرتبط موجود با این موضوع، مقید به نتیجه هستند. به این معنی که خواهان مجازات بعد از وقوع جرم است درحالیکه این لایحه عمدتاً درصدد پیشگیری از وقوع تخلف است. در صحت این دیگاه باید متذکر شد قوانین زیادی در سالیان متمادی تصویب شده است اما این قوانین کمتر اجرایی شده است می توان به برخی از این قوانین اشار ه کرد از جمله؛ برنامه ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد ، قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به كنوانسیون سازمان ملل متحد، کنوانسیون مبارزه با فساد، آئین نامه پیشگیری و مبارزه با رشوه در دستگاههای اجرایی، ابلاغ سياست‌هاي كلي نظام اداري، مفاد‌10برنامه تحول وسیاستهای كلی نظام اداری ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری و مصوبه شورای عالی اداری در خصوص برنامه عملیاتی اصلاح نظام اداری در سال 1390، ماده ۹۰ تا ۹۲ قانون خدمات کشوری، بخشنامه ساماندهی کمیته های تخصصی مرتبط با مسائل مدیریتی و اداری قانون ارتقاء سلامت نظام دارای و مقابله با فساد را در تاریخ ۲۹/‏۰۲/‏۱۳۸۷ برای سه سال با به صورت آزمایشی به تصویب مجلس شورای اسلامی رساند که متعاقباً قانون مذکور در سی و پنج ماده و بیست و هشت تبصره به تاریخ ۰۷/‏۰۸/‏۱۳۹۰ با اصلاحاتی مورد تأئید مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفت و نهایتاً در تاریخ ۱۷/‏۱۰/‏۱۳۹۰ با دستور ریاست جمهوری وقت جهت اجرا ابلاغ گردید.و ….پس ملاحظه می فرمایید ما در تدوین قانون مشکلی نداریم حتی دچار تورم قانون هم هستیم اما باید بررسی شود که چرا قوانین گذشته کمتر به مرحله اجرا گذارده شده است؟ در پاسخ باید گفت، دلیل اصلی آن نبود ضمانت اجرایی برای آن قوانین بوده است.

نگرش مخالفان بر آن قرار داشت که تورم در قانون وجود دارد و باید طرح جامعی برای شفافیت تدوین شود. تورم در قانون خود مانع از اجرای بهینه آن است. و موضوع شفافیت یک حلقه گم شده در تمام قوانینی است که تا کنون وضع شده است.

* در مورد لایحه شفافیت که محور بحث شما بود نظرتان را بفرمایید.

دکتر امامی : همانطوریکه مطلعید لایحه شفافیت که توسط مرکز استراتژیک ریاست جمهوری تدوین شده بود بدنبال تحقق بخشی به شعار های انتخاباتی سال 96 بود. این مرکز لایحه ای در 5 بخش 15 فصل و 192 ماده تنظیم کرد. از اول هم معلوم بود که سنگ بزرگی است که نشانه نزدن است. یا تنظیم کنندگان این سند با واقعیت های جامعه ما فاصله زیادی داشتند یا آشنا به مسایل نبودند. به همین خاطر وقتی لایحه نهایی که در 25 تیر ماه 1398 در هیات دولت تصویب شد در پنج بخش ، سه فصل، سه بند و  36 ماده تقلیل یافت و در اول تیرماه ۱۳۹۸ از سوی ریاست جمهوری به مجلس ارائه شد. به تعبیر دیگر هشتاد درصد از مواد آن حذف شد و برغم اشکالات اساسی که در پیش نویس لایحه وجود داشت لایحه تقدیمی به مجلس بصورت کلی بیان شده و برخی فرصت های شفاف پیش نویس  را از دست داد.

*لایحه نهایی شفافیت که دولت به مجلس داده است چقدر با پیش نویس لایحه شفافیت متفاوت است؟

دکتر امامی: ساختار کلی لایحه تغییر پیدا کرده است. در لایحه نهایی در حدود هشتاد درصد از مواد حذف شده است. لایحه اول دارای 5 بخش ، پانزده فصل و 67 صفحه بود در صورتیکه لایحه نهایی دارای 5 بخش و 36 ماده است. ساختار لایحه نهایی شفافیت شامل تعاریف و اهداف، تکالیف عمومی شفافیت، تکالیف اختصاصی شفافیت ، شورای عالی شفافیت و سایر مقررات است. در مبحث تکالیف عمومی ؛ شفافیت فرایند کاری و ساختار سازمانی و مؤسسات مشمول، شفافیت مالی سازمانها و مؤسسات مشمول، شفافیت امور قضائی سازمانها و مؤسسات مشمول، شفافیت قراردادهای بزرگ و متوسط، شفافیت فرصتهای سرمایه گذاری در سازمانها و مؤسسات مشمول، شفافیت دسترسی به تصمیمات اداری مرتبط با اشخاص است. در شفافیت عام مسایلی چون ؛ شفافیت تماسها و سفارشهای خارج از روال اداری، شفافیت مسافرتهای خارجی و گزارشگری فساد حذف شده است. در این بخش 3 ماده در نظر گرفته شده است در حالی که در پیش نویس لایحه 20 ماده به این امور اختصاص داده شده بود.

بخش سوم لایحه نهایی شفافیت در مورد تکالیف اختصاصی شفافیت می باشد که شامل سه فصل است. فصل اول در مورد شفافیت مقررات گذاری است که خود شامل 6 ماده و 18 زیر ماده است. فصل دوم در مورد شفافیت رسیدگی مراجع قضایی و غیر قضایی است که شامل 4 ماده و 13 زیر ماده می باشد. فصل سوم این بخش در مورد شفافیت اجرایی است که مشتمل بر سه بند ( شفافیت اقتصادی، شفافیت سیاسی اجتماعی و شفافیت فرهنگی آموزشی ) و  14 ماده و  8 زیر ماده و تبصره می باشد. در لایه پیش نویس شفافیت در این خصوص به تفصیل حوزه های مختلف بحث شده بود.

لایحه نهایی شفافیت تقدیمی به مجلس یک فصل را به شورای عالی نظارت شفافیت اختصاص داده است که شامل سه ماده و  4 تبصره می باشد. این موضوع در پیش نویس هم در در بخش چهارم درج شده است و شامل11 ماده می باشد. در بخش پنجم هر دو لایحه شفایت (نهایی و پیش نویس )  مشابه هم می باشد.

در مجموع انتقاداتی که به لایحه نهایی می توان وارد کرد این است که  مصوبات دولت نسبت به نسخه پیش نویس تغییرات شکلی، ساختاری و محتوایی زیادی داشته است بطوری که برخی از موضوعات مهم از لایحه نهایی حذف شده است از جمله شفافیت تماسها و سفارشهای خارج از روال اداری، شفافیت مسافرتهای خارجی و گزارشگری فساد، شفافیت دسترسی به اطلاعات خاص ( منشاء رانت اطلاعاتی)، حمایت از افشاگران فساد، شفافیت سلامت، شفافیت محبط زیست و ….

موضوع بعدی راجع به شورای عالی شفافیت می باشدکه به عنوان مجری و ناظر قانون ترکیبی کاملا حاکمیتی داشته و جمع شدن این افراد کار سخت و بسیار دشواری است. گذشته از این که نقش بازیگران اصلی نظارت که بعد اجتماعی مدنی می باشد مغفول واقع شده است. در عین حال باید به این نکته اشاره کرد که ضمانت اجرایی موثر و کارساز این قانون در صورت استنکاف کارگزاران از ارائه اطلاعات که جوهر اصلی لایحه را تشکیل میدهد کماکان در بوته ابهام قرار دارد. من فکر کنم که می توان به راه درست هدفگیری با سنگهای کوچک هم فکر کرد.

1-United Nations Development Programme

پاسخ دهید

آدرس ایمیل شما منتشر نخواهد شد. این فیلد الزامی است.